最高法判例：如何认定县级人民政府是否系违章建筑的拆除主体

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☑ 裁判要点

1.县级人民政府具有组织实施辖区内征地拆迁以及责令有关部门拆除违法建筑的法定职责，在其未举证证明或合理说明案涉拆除行为的实施主体之前，并不能排除其实施强制拆除行为的可能性。

2.如果县级人民政府能够举证证明由其他行政机关对违章建筑实施了拆除行为，且并无证据证明县级人民政府组织实施了强制拆除，则县级人民政府不是适格责任主体，应由具体实施机关为适格被告。

3.在违章建筑已被拆除且不能排除系县级人民政府拆除，相对人不能举示其他证据可能系因行政机关原因所致的情况下，法院仍要求相对人举证证明系政府实施拆除，属对举证责任的分配有误。

4.村民委员会对违章建筑组织实施强制拆除行为，但有证据证明系受其他行政机关委托实施，应由委托实施机关承担法律责任。

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☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再306号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张兆琼，女，1971年10月4日出生，汉族，住四川省乐山市市中区，现住四川省乐山市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：代月泽，男，1963年9月3日出生，汉族，住四川省乐山市市中区，现住四川省乐山市。

上列再审申请人的委托诉讼代理人：潘复银，四川双荣律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川省乐山市市中区人民政府。住所地：四川省乐山市市中区县街116号。

法定代表人：左小林，该区区长。

出庭负责人：汪勇，该区副区长。

委托诉讼代理人：宋华，四川省乐山市市中区司法局工作人员。

委托诉讼代理人：张玉萍，四川明炬（乐山）律师事务所律师。

再审申请人张兆琼、代月泽因诉四川省乐山市市中区人民政府（以下简称市中区政府）土地行政强制一案，四川省乐山市中级人民法院于2018年5月9日作出（2018）川11行初21号行政裁定，驳回张兆琼、代月泽的起诉。张兆琼、代月泽不服提起上诉后，四川省高级人民法院于2019年7月8日作出（2019）川行终200号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。张兆琼、代月泽仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2019年12月29日作出（2019）最高法行申12034号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日依法公开开庭审理了本案。张兆琼、代月泽及其委托诉讼代理人潘复银，市中区政府副区长汪勇，市中区政府的委托诉讼代理人宋华、张玉萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

张兆琼、代月泽向四川省乐山市中级人民法院起诉称，乐山市市中区通江镇王河村8组的部分土地于1993年、1998年被征收，用于修建“新一中”。2001年修滨江路占地曾经赔偿青苗费。2006年7月，该组土地被征收完毕，村民全部农转非，全组于2013年开始签订拆迁安置协议。张兆琼、代月泽的房屋于2006年修建，之后张兆琼一家三口居住于此。当时报批宅基地，市中区政府不批，理由是早已冻结，快要拆迁。2017年6月9日，市中区政府组织乐山市市中区通江街道办事处（以下简称通江街道办）、通江行政综合执法大队、警察、拆迁施工人员等，以张兆琼、代月泽位于滨江路的占地面积约200平方米的三层简易房屋影响环保为由，在未作任何行政处理或补偿的情况下，将该房屋强制拆除。拆除当天张兆琼、代月泽家中无人，市中区政府实施拆除时委托四川省乐山市三江公证处对拆除过程进行了录像。2018年1月31日，张兆琼、代月泽户在通江街道办签订了拆迁安置协议，但是拆除房屋内的财物未获赔偿。市中区政府强制拆除张兆琼、代月泽的房屋，未依法作出行政处理，未提前通知和催告，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。市中区政府拆除房屋时未对室内财物全部搬迁，对遗失和损坏的室内财物应予赔偿。张兆琼、代月泽在其房屋被拆除后，多次找市中区政府主张获得赔偿，市中区政府不仅不予赔偿，而且不出具任何书面材料。张兆琼、代月泽遂提起本案诉讼，请求确认市中区政府于2017年6月9日强制拆除张兆琼、代月泽房屋的行为违法。

四川省乐山市中级人民法院一审认为，张兆琼、代月泽提交的身份信息、ＥＭＳ快递单及查询信息、清单、照片、证人李春容及郭世明的书面证言等证据，以及该院依张兆琼、代月泽申请调取的四川省乐山市三江公证处出具的《通知书（回复）》，不足以证明市中区政府实施了拆除张兆谅、代月泽房屋的行为。故张兆琼、代月泽诉请确认市中区政府于2017年6月9日强制拆除其房屋的行为违法无事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。该院遂裁定驳回张兆琼、代月泽的起诉。

张兆琼、代月泽不服上述一审行政裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院二审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该法第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交证明被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，张兆琼、代月泽诉请确认市中区政府于2017年6月9日强制拆除其房屋的行为违法，但其提交的包括照片和证人证言在内的证据材料，以及一审法院调取的证据材料，不足以证明市中区政府实施了强制拆除其房屋的行为。故张兆琼、代月泽的起诉没有事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

张兆琼、代月泽向本院申请再审称，（一）张兆琼、代月泽提交的照片、证人证言、住房安置材料以及《接（报）处警登记表》等证据能够证明市中区政府实施了案涉拆除房屋的行为。二审法院对四川省乐山市三江公证处隐瞒现场录像的问题不作认真调查，认定事实不清。（二）一、二审将证明拆除房屋行为的实施主体的举证责任分配给张兆琼、代月泽有误，应当由市中区政府举证证明拆除房屋行为的实施主体。综上，请求撤销一、二审行政裁定，确认市中区政府于2017年6月9日强制拆除张兆琼、代月泽房屋的行为违法。

市中区政府答辩称，（一）张兆琼、代月泽的合法房屋因征地拆迁已获得补偿，被拆除的房屋与征地拆迁无关。（二）张兆琼、代月泽被拆除的房屋系以木头为主要材料、依托树木搭建而成，无任何审批手续，不符合城市容貌标准且存在安全隐患。乐山市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作，由乐山市政府的组成部门乐山市城市管理行政执法局集中行使城市管理行政处罚权。市中区政府并不具有城市综合管理执法权，不具有对影响市容环境的案涉违法建筑进行强制拆除的法定职责，未实施拆除案涉房屋的行为，并非本案适格被告。综上，一、二审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持二审行政裁定。

张兆琼、代月泽向本院提交了如下证据：第一组证据：1.《接（报）处警登记表》，拟证明代月泽于2017年6月9日报警，乐山市公安局市中区分局通江派出所（以下简称通江派出所）派警察到达拆除现场，发现市中区政府在拆违章建筑。第二组证据：2.《征地房屋拆迁划地安置协议书》；3.《房屋拆迁补偿协议书》；4.《宅基地划地函告单》，拟证明张兆琼、代月泽的合法房屋被征收拆迁后，其居住权受到影响。

张兆琼、代月泽申请证人李春容出庭作证。李春容出庭作证称，其于2017年6月9日在拆除房屋现场附近打扫卫生，看到有人在拆除张兆琼、代月泽的房屋，其不认识在现场拆除房屋的人员，听说是当地政府的工作人员。

市中区政府向本院提交了如下证据：第一组证据：1.被拆除房屋的照片，拟证明该房屋未经任何审批，不符合城市容貌标准且存在安全隐患，该房屋被拆除与征地拆迁无关。第二组证据：2.国务院法制办公室国法函〔2001〕251号《关于在四川省乐山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；3.四川省人民政府川府函〔2001〕355号《关于在乐山市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；4.乐山市人民政府乐府发〔2002〕13号《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的决定》；5.乐山市人民政府乐府通〔2014〕1号《关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》，拟证明乐山市城市管理行政执法局集中行使城市管理行政处罚权，市中区政府不具有对影响市容环境的案涉建筑进行处理的法定职责。

本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，向乐山市城市管理行政执法局调取了下列证据：乐山市城市管理行政执法局乐城管局函〔2020〕256号《关于王河社区8组居民张兆琼搭建构筑物相关情况的说明》（以下简称《情况说明》），其附件材料为：案涉房屋拆除前后照片、乐山市城市管理行政执法局于2017年4月7日对张兆琼作出的乐城管〔2017〕责改市字通39349号《责令限期改正通知书》。

经庭审质证，各方当事人提出如下质证意见：市中区政府对张兆琼、代月泽提交的第一组证据的关联性及证明目的有异议，认为据此不能证明市中区政府实施了强制拆除行为；对第二组证据的关联性有异议，认为有关协议中的房屋并非被拆除的房屋，与本案无关；对李春容证言内容的真实性有异议，认为证言内容系其主观猜想，不属实。张兆琼、代月泽对市中区政府提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据的关联性有异议，认为与本案无关；李春容的证言能够证明市中区政府组织实施了被诉拆除行为。对本院依职权调取的证据，双方当事人对其真实性、合法性、关联性均无异议，张兆琼、代月泽认为据此不能证明市中区政府并未实施被诉拆除行为。

本院对上述证据认证如下：张兆琼、代月泽提交的第一组证据、市中区政府提交的证据及本院调取的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。张兆琼、代月泽提交的第二组证据中所涉房屋并非本案中被拆除的房屋，与本案不具有关联性，不予采信。李春容的证言不能证明系市中区政府委托或参与实施房屋拆除，本院不予采信。

本院经审理查明，张兆琼、代月泽在四川省乐山市市中区通江街道滨江路北段道路旁搭建了一处房屋。2017年4月7日，乐山市城市管理行政执法局对张兆琼作出乐城管〔2017〕责改市字通39349号《责令限期改正通知书》，其中载明：“张兆琼：经查，你（单位）2017年4月7日在市中区滨江路北段旁边未办理审批手续堆放物料搭建构筑物的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第二款的规定，现责令你（单位）于2017年4月10日前改正上述违法行为，否则，将承担相应的法律责任”。张兆琼在该通知书上空白处签字。2017年6月9日上午，代月泽因案涉房屋被拆除事项报警。《接（报）处警登记表》载明：民警到达拆除现场，发现“政府在拆违章建筑”。乐山市城市管理行政执法局于2020年9月14日出具的《情况说明》载明：“2014年至2017年，张兆琼在未经相关部门审批的情况下，擅自在滨江路××道路旁搭构筑物，主要结构为树枝、杂木堆积捆绑等，占地面积约为150平方米。该构筑物既影响市容市貌又存在重大安全隐患。2017年4月7日，通江城管执法大队向当事人送达了《责令限期改正通知书》，宣传了相关法律法规，告知其违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条之规定，责令于2017年4月10日前自行拆除构筑物。2017年6月9日，在张兆琼逾期未自行拆除的情况下，属地街道办事处、通江城管执法大队依法对该构筑物进行了拆除。”

另查明，国务院法制办公室国法函〔2001〕251号《关于在四川省乐山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中载明：四川省人民政府可以在乐山市开展相对集中行使处罚权试点工作。集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。四川省人民政府川府函〔2001〕355号《关于在乐山市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》中载明：乐山市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。乐山市人民政府乐府发〔2002〕13号《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的决定》中载明：乐山市组建市、区合一的城市管理综合执法机构—乐山市城市综合管理局，作为市人民政府的组成部门。行政处罚权相对集中后，有关部门在中心城区规划区范围内不再行使已经统一由市城市综合管理局行使的行政处罚权。市城市综合管理局下设一个巡警大队，编制隶属于市公安局。乐山市人民政府乐府通〔2014〕1号《关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》中载明：乐山市主城区范围（即市直管区域）包括通江等十四个片区等区域。主城区范围内的一切规划、建设、土地利用、城市管理活动，除法律、法规和市委、市政府另有规定外，由市住房和城乡规划建设局、市国土资源局、市城市管理行政执法局直接管理。凡未经依法批准在主城区范围内进行的各类建设活动，均属违法行为，由市城市管理行政执法局等执法机构依法作出限期改正、拆除等行政处罚。

本院认为，本案的争议焦点为，市中区政府是否系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，张兆琼、代月泽诉请确认市中区政府于2017年6月9日强制拆除其房屋的行为违法，应当提交初步证据证明该房屋系市中区政府强制拆除。张兆琼、代月泽搭建的房屋确已被拆除，其起诉状中记载了有关征地拆迁的内容，其举示的《接（报）处警登记表》载明案涉房屋系“政府在拆违章建筑”，据此能够初步证明案涉房屋系作为违章建筑被行政机关拆除。市中区政府作为县级人民政府，具有组织实施辖区内征地拆迁以及责令有关部门拆除违法建筑的法定职责，在其未举证证明或合理说明案涉拆除行为的实施主体之前，并不能排除其实施强制拆除行为的可能性。张兆琼、代月泽对其主张已尽到了初步证明责任，市中区政府对其辩称未实施拆除行为的主张应当举证证明或合理说明。在再审审理过程中，市中区政府已举证证明处理案涉违法建筑的职权由乐山市城市管理行政执法局行使。本院据此向乐山市城市管理行政执法局调取有关拆除案涉房屋的证据，查明案涉房屋因违反市容环境卫生管理的规定被乐山市城市管理行政执法局查处，随后因此被拆除。综上，市中区政府既不具有对违反市容环境卫生管理规定的违法行为进行处理的法定职责，亦无证据证明市中区政府组织实施了强制拆除，故市中区政府不是本案适格被告。经本院释明市中区政府不是适格被告后，张兆琼、代月泽仍坚持以市中区政府为被告。张兆琼、代月泽的起诉不符合法定起诉条件，对其起诉依法应予驳回。

一、二审在案涉房屋已被拆除且不能排除系市中区政府拆除，张兆琼、代月泽不能举示其他证据可能系因行政机关原因所致的情况下，仍要求张兆琼、代月泽举证证明系市中区政府实施拆除，属对举证责任的分配有误。一、二审据此认定张兆琼、代月泽的起诉缺乏事实依据，属认定事实不清，适用法律错误，本院对此予以纠正。但根据再审查明的事实，市中区政府并非本案适格被告，一、二审裁判结果正确，可予维持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款之规定，裁定如下：

维持四川省高级人民法院（2019）川行终200号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　  乐　敏

审判员　  张昊权

审判员　  杨　军

二〇二〇年九月二十九日

法官助理   汤   龙

书记员      王怡云

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申15164号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：濮阳市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省濮阳市开州路北段。

法定代表人：郭庆元，改管理委员会主任。

委托诉讼代理人：赵广利，该管理委员会法律顾问。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：田红军（曾用名田红星），男，1970年2月15日出生，汉族，住河南省濮阳市城乡一体化示范区许村××村。

二审被上诉人（一审被告）：濮阳市城乡一体化示范区卫都街道办事处筹备组，住所地河南省濮阳市开州路与开德路交叉口东40米路北。

负责人：董海滨，办事处筹备组组长。

再审申请人濮阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）因与被申请人田红军及二审被上诉人濮阳市城乡一体化示范区卫都街道办事处筹备组（以下简称卫都××××筹备组）强制拆除房屋行为违法一案，不服河南省高级人民法院（2020）豫行终1601号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

示范区管委会申请再审称，原审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定申请再审，请求撤销原审判决，驳回田红军对示范区管委会的诉讼请求。事实和理由：田红军隶属于濮阳市华龙区胡村乡许村××村民委员会，属于该村集体经济组织成员。2012年经上级批准，田红军所在村实施棚户区改造，对违法建筑物无偿清理和拆除。田红军的涉案房屋被定性为违法建筑。濮阳市城市管理综合执法局、卫都××××筹备组、许村村委会多次通知田红军拆除违法建筑，归还被占用的土地，田红军对此置若罔闻。2019年7月25日，村委会在通知其拆除未果的情况下，委托河南星火建设工程有限公司对其违法建筑进行拆除，并妥善保管了相关的物品。2019年8月19日，田红军以示范区管委会、卫都××××筹备组为被告诉至法院，请求确认强拆行为违法。原审法院混淆了棚改拆迁与拆除违法建筑的区别，忽略了田红军被强拆的房屋是违法建筑，不是合法建筑。而且原审法院推定村委会的强拆行为是卫都××××筹备组和示范区管委会委托而实施的行为，缺乏事实和法律依据，认定错误。

本院经审查认为，根据原审查明的事实，示范区管委会原审庭审中出示的2019年7月25日许村××村支部委员会、许村××村民委员会出具的《责令退还非法占用土地告知书》、《关于许村北街拆除违章建筑的说明》可相互印证，证明案涉对田红军房屋的强拆行为发生在棚户区改造过程中，许村××村民委员会组织实施拆除了田红军房屋。案涉被强拆房屋位于卫都××××筹备组辖区范围内，且卫都××××筹备组工作人员在强拆现场，故原审法院认定案涉强拆行为是受卫都××××筹备组的委托实施有相应的事实根据。因卫都××××筹备组作为卫都街道办事处的筹备机构不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，应当以组建该机构的行政机关，即示范区管理委员会承担法律责任。由于被诉强拆行为缺乏法律依据，应确认为违法，故二审判决确认濮阳市城乡一体化示范区管理委员会强制拆除田红军位于许村××村房屋的行政行为违法，并无不当。

综上所述，濮阳市城乡一体化示范区管理委员会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回濮阳市城乡一体化示范区管理委员会的再审申请。

审判长　　张淑芳

审判员　　聂振华

审判员　　贾亚奇

二〇二〇年十二月十五日

书记员　　黄建伟

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